Restauration des sites miniers - Les minières rejettent la méthode de financement

Publié dans le magazine L'Actualité économique du Plan Nord, septembre 2013

On peut lire l'article ici.

La réforme du régime minier proposée par le gouvernement Marois prévoit une loi et des règlements plus sévères pour la restauration d'une mine, après la fin de son exploitation. Québec veut ainsi renforcer le système de garanties pour la restauration des sites miniers. L'industrie accepte ces nouvelles conditions, beaucoup plus sévères que le régime actuel, mais pas la formule de financement proposée. 

Les nouvelles dispositions font partie de la réforme du régime minier proposée par Québec avec son Projet de loi 43 sur les mines, dont l’analyse, commencée fin août, se poursuit en Commission parlementaire. Le projet de loi s’ajoute à la révision du système des redevances, qui a fait l'objet d'un débat public très animé l'hiver dernier (v. notre texte dans l'édition de juin).

Le régime actuel, qui découle d'une réforme issue du gouvernement du Québec, adoptée en 1991 et promulguée en 1995, prévoit que la minière doit déposer un plan de restauration du site avant le début de ses activités minières. Ce plan est soumis au ministère des Ressources naturelles, qui l'étudie en collaboration avec le ministère du Développement durable, de l'Environnement, de la Faune et des Parcs. Une fois le plan soumis, la minière peut lancer les opérations.

Cette étape prend habituellement entre trois et cinq ans. Le plan s'accompagne d'une garantie financière que la minière doit déposer au gouvernement (lettre de crédit, fiducie...). Son versement peut s'échelonner sur une période de 15 ans.

Des règles plus sévères

Québec propose de renforcer le système actuel de garantie financière, qui ne couvre que 70% des coûts de restauration des seuls parcs de résidus miniers et bassins de rétention. La nouvelle loi, qui reprend les mesures proposées du temps du gouvernement libéral mais jamais adoptées par Québec, étendra la restauration à l'ensemble de la mine. Et le financement devra couvrir 100% des coûts.

L'industrie accepte sans rechigner ces changements majeurs, qui alourdiront le financement de tout projet minier, même ceux en opération. Manifestement, on veut se débarrasser de la mauvaise image laissée par plus d'une vingtaine de mines abandonnées, dont la restauration coûtera autour de 300M$ aux contribuables, selon une estimation de 2008.

Mais la nouvelle réglementation prévoit aussi que la minière doit verser une bonne partie de la garantie financière dès après l’approbation du plan de restauration, avant même l'obtention du bail minier. Avant, donc, le début des opérations commerciales, contrairement aux prescriptions actuelles.

« On est 100% d'accord avec les changements concernant la restauration des sites miniers, mais pas avec la formule de financement, commente Josée Méthot, P-DG de l'Association minière du Québec. On demande davantage de flexibilité. Car cette formule alourdira le financement de tout projet minier. Au-delà du tolérable, selon nous. Déjà, le projet prévoit que le plan de restauration soit approuvé avant que ne soit accordé le bail minier, ce qui allonge considérablement les délais avant de pouvoir exploiter la mine. On aimerait que le gouvernement accepte de faire correspondre le premier versement de la garantie au début de la production commerciale. »

Le projet de loi prévoit désormais un versement de la garantie en trois étapes : 50% 90 jours après l'approbation du plan par Québec, 25% un an plus tard et le solde au bout de deux ans. L'industrie aimerait faire correspondre l'obtention du bail et le premier versement, même si la minière n'a pas encore obtenu l'approbation de son plan de restauration. En contrepartie, la minière s'engage à restaurer 100% du site en tout temps. Ce qui lui permettrait d'obtenir un financement moins élevé au départ.

« Par exemple, si une minière prévoit une exploitation sur vingt ans, son plan de restauration doit couvrir l'ensemble de cette période, garantie financière incluse, dit Mme Méthot. Mais elle doit composer avec des dépenses plus élevées en début de projet, avant même l'exploitation commerciale. Elle doit encore établir son financement avant de dégager des revenus. »

Une minière qui a déposé, au début des opérations, une garantie financière pour une période d'une vingtaine d'années, mais doit fermer son site hypothétiquement au bout de cinq ans, dispose d'un financement plus élevé que les besoins de restauration du site, ajoute-t-elle.

Un lourd passif 

L'industrie reconnaît que les sites miniers orphelins nuisent à son image. Mais elle n'est pas la seule à porter le blâme. Québec fut vertement critiqué par son Vérificateur général en 2008.

« Il avait dénoncé la lenteur à approuver les plans de restauration des sites miniers, ce qui causait des délais dans le versement des garanties financières exigées par la loi. Il avait aussi critiqué le suivi inadéquat des versements effectués par les minières », explique Jan-Martin LeBlanc, avocat spécialisé en droit minier chez Heenan Blaikie.

« Dans les faits, les règles actuelles peuvent faire en sorte que moins de la moitié des véritables coûts d'une restauration complète d'un site minier soit couverte par la garantie, reprend Me LeBlanc. Il y a donc un risque que l'État se retrouve avec des sites qui ne sont pas restaurés. »

Lorsqu'une minière termine les travaux de restauration, habituellement confiés à des sous-traitants, elle obtient un certificat de libération, qui la libère de toute responsabilité juridique liée au site. 

« Le Vérificateur avait également critiqué Québec sur ce plan, car certaines minières avaient obtenu leur certificat avant que le ministère de l'Environnement n'ait délivré un avis favorable », reprend l'avocat.

Jan-Martin LeBlanc indique que dans le cadre d’une acquisition, le ministre peut consentir à ce que l’acheteur assume les obligations de restauration de la minière, qui sera alors relevée de ses obligations de restauration. Mais Québec doit s'assurer que l'acheteur ait les reins assez solides, financièrement, pour assurer la restauration et, surtout, assumer la garantie. Une telle transaction est chose courante.

Des risques importants

« Les dépôts de roche stérile et de résidus représentent les risques les plus importants et plus coûteux dans la restauration d'un site minier, souligne Louis Marcoux, directeur de projets chez Golder Associés Ltée, une firme spécialisée en sécurité de digues et de parcs miniers membre du Réseau Environnement. Avant, on espérait, avec la vente des infrastructures, financer la restauration de tout le site. Mais, au bout de plusieurs décennies, les équipements sont usés et il faut dépenser pour les démolir et revégétaliser le site. La nouvelle réglementation correspond davantage à la réalité. »

Payer 100% des coûts de restauration fait désormais partie des mentalités de l'industrie, observe cet expert, qui révise des plans de restauration et inspecte des propriétés restaurées depuis 25 ans.

« Prenez une mine comme Raglan, située à l'extrême nord du Québec, dit-il. Son démantèlement et sa restauration coûtera une fortune, même si vous récupérez et revendez les infrastructures. Car tout doit être acheminé dans le sud. Et revitaliser des parcs de résidus est une opération complexe. Encore davantage dans le Grand nord. »

Les restaurateurs doivent recouvrir les résidus de membranes étanches et enfouir ensuite ces mêmes membranes sous différents types de sols avant d'y planter des végétaux. Ils doivent s'assurer que l'eau de pluie ne percole pas au travers de ces monticules pour contaminer l'environnement, spécialement si les résidus sont acidogènes. Ils doivent aussi enlever les hydrocarbures issus de la machinerie utilisée pendant des décennies sur le site et précipiter les matières en suspension dans les eaux des bassins de rétention. Une fois l'eau enlevée, on doit également recouvrir ces sédiments.

Les restaurateurs puisent la terre, le concassé et l'argile nécessaires à ces opérations dans les environs de la mine. Ils doivent donc aussi restaurer ces sites!

Il faut ensuite contrôler chaque site annuellement, entre dix et 25 ans après la restauration. Et colmater les fuites si elles surviennent.

« Je peux vous dire qu'aujourd'hui, les minières sont à leurs affaires sur ce plan, ajoute Louis Marcoux. Avec les médias sociaux, la nouvelle d'un bris de digue ou d'un autre incident, même dans le Grand Nord, se répand rapidement dans les réseaux sociaux. Les minières tiennent à leur réputation. »

Un outil caché?

Le Projet de loi 43 prévoit un pouvoir additionnel pour Québec, qui a été peu commenté par l'industrie minière : celui de refiler une partie des coûts de restauration des sites orphelins à l'ensemble de l'industrie, fait remarquer Jan-Martin LeBlanc.

« Québec pourrait fixer une contribution pour chacun des exploitants sans égard à leurs activités passées, une sorte de taxe qui leur imposerait de participer à l'effort collectif de restauration des sites abandonnés, dit-il. Québec devra toutefois adopter un règlement en ce sens. »

Me LeBlanc souligne que le gouvernement pourrait choisir de ne jamais proposer un tel règlement. Personne d'autre interviewé dans le cadre de cet article n'était au courant de cette disposition. Malheureusement, le cabinet du ministre des Ressources naturelles n'a jamais retourné nos appels.